历经70年的日本“自治体消防制度”
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2018年3月7日,日本总务省消防厅将在东京国技馆举行隆重仪式,纪念“自治体消防制度”建立70周年。届时,日本天皇及皇后、内阁总理大臣、众参两院议长、最高法院院长、所有国务大臣和全部国会议员,以及日本消防协会会长、各地消防部门和志愿消防部门负责人等共计4500余人将参加纪念大会。


二战结束后建立起地方自治为基础的消防制度

图2:古代日本的望火楼.jpg

日本有记载的古代消防组织出现于平安时代(794年~1190年),江户时代(1603年~1867年)出现了为保护江户城和大名官邸成立的官办消防机构“大名火消”“定火消”,因其成员以武士为主体,所以也被称为“武士火消”。同期也出现了民间消防组织的前身“店火消”“町火消”“桥火消”等。

进入明治时代(1868年~1912年),随着江户幕府瓦解,西方的近代警察和消防制度引入日本,1874年起消防事务由警视厅管理,警视厅制定的《消防章程》为明治时期的消防制度奠定了基础。1880年,内务省警视厅设置消防本部,标志着近现代意义上的消防制度在日本诞生。1980年5月31日,日本邮政发行1枚邮票,纪念现代官办消防制度在日本建立100周年。

1913年警视厅机构改组,消防本部改称消防部。1919年的《特设消防署规程》明确消防署隶属同级警察部,人员由地方长官任命、指挥和监督。到二战期间,日本已在36个主要城市设置了官办消防机构,职业消防员超过3万人。

二战结束后,日本在美国主导下进行了战后改革。按照美国政府1945年9月22日公布的《投降后初期美国对日方针》,以及同年11月1日制定的《投降后初期对盟国最高司令官占领及管理日本的基本指令》,日本于1946年通过《和平宪法》,建立了以地方自治为核心的新的政治体制。

基于地方自治体制,日本将消防事务明确为各市、町、村等地方政府的责任。1947年12月23日《消防组织法》公布,并于1948年3月7日施行,标志着“自治体消防制度”正式建立——3月7日成为日本“自治体消防制度”纪念日。同年7月24日公布、8月1日施行的《消防法》则明确了地方政府的消防工作责任。根据上述两部法律,日本全国的市、町、村均设立消防本部(局、组合),经费主要由本级财政支出,负责本地消防安全,受当地政府领导指挥,而不隶属国家和都、道、府、县。同时,在都、道、府、县一级设有消防安全委员会,在国家总务省设有消防厅,负责协调组织县一级或全国的消防工作,但国家、都道府县、市町村这三级政府的消防机构并无隶属关系。

作为国家层面的消防机构,1947年在内务省警保局设立消防课;1948年3月7日后,在国家公安委员会设置了与警察部门并列的国家消防厅。1960年7月1日,自治厅改组升格为自治省,国家消防本部也从国家公安委员会分离,成为自治省相对独立的机构“消防厅”。2001年1月6日,日本中央政府进行机构调整,消防厅转隶总务省至今。

日本共有47个都道府县,除东京都设消防厅以外,其余均成立消防安全委员会(隶属地方总务部或民生部),其内部机构简化,主要负责对市町村消防工作的指导和建议,但无指挥权,各都道府县必须成立消防培训学校。


职业消防队伍成为专业化的灭火救援力量

图3:日本消防100周年(1980年5月31日发行)Fire-Fighting-System-Centenary.jpg

截至2015年,日本共有市町村消防本部807个、消防署1706个、出张所(小型消防站)3218个,地方公务员身份的职业消防人员159354人。日本有人口1.27亿(2017年),平均每个消防站点保护2.14万人,每1万人平均“拥有”12.6名职业消防人员。

日本地方消防部门的职责包括火灾预防、火灾扑救、抢险救援和医疗救护等四部分。都道府县和市町村的消防职员均属于地方公务员,将按属地的地方条例享受工资、津贴及其他待遇,一般工作到60周岁退休。消防职员的招收一般由各地自行组织,通常是从18至21周岁的高中毕业生或者22至27周岁的大学毕业生中考试招录,被录用后,必须先到所在的都道府县消防学校接受6个月的体能和技能培训,合格后方可分配到地方消防署从事消防工作。从事机关事务的消防职员实行8小时工作制,从事灭火救援、医疗救护的一线消防职员则实行“做1休2”的交替出勤制。

但是,完全的地方自治也存在地方消防部门各自为战、缺乏统合协调的问题,特别是在大灾大难的救援时,集中暴露出这些问题。1995年1月17日发生的兵库县阪神淡路大地震造成6434人遇难、43792人受伤,虽然兵库县和其他41个都道府县约3万名消防人员前来援助,但因为各地消防部门在组织编成、工作开展、联合行动方面没有明确的统一规定,这次援助活动并不成功。为了汲取教训,从1995年开始,日本各地以消防本部为单位,建立了紧急消防援助队,其构成除了专业灭火队伍、救助队伍、救急队伍外,还包括指挥组、后方支援队伍。

2003年6月《消防组织法》修订,巩固了紧急消防援助队的法律地位,规定从2004年4月1日起,如发生东海地震或其他涉及两个都道府县的大规模灾害事故,消防厅长官负责发出调动全国消防力量的命令,紧急消防援助队的装备和活动经费由中央财政负担。经过几年的完善,日本又先后成立了特殊灾害救援队伍、特殊装备队伍、航空救援队伍、水上救援队伍,形成了8类专业化的紧急消防救援队伍,确保在大规模灾害发生时迅速进行情报收集、灭火、救灾、救助等活动。


志愿消防成为职业消防重要补充

图4:东京消防博物馆.jpg

作为消防领域地方自治的重要组成,日本的志愿消防队伍“消防团”有着深厚的历史渊源和文化积淀,是一支不可或缺的基础消防力量,覆盖面和社会参与度广泛,志愿消防人员受到尊重。

虽然日本有记载的消防史可追溯至平安时代,但近现代意义上的志愿消防体制是在明治时代成熟确立的。1870年“町火消”改编为“消防组”,1894年公布的《消防团规则》明确了消防组由府县知事掌管,并确定了消防组的组织和运行基准,这一年也就成为日本志愿消防队伍创立的元年。

根据1948年施行的《消防组织法》,消防团作为职业消防队伍的重要补充,是地方的法定消防组织,其最高管理者是各市町村的行政长官,日常事务由其任命的消防团长管理。一般情况下,每个市有一个消防团本部,一个消防署的辖区内设置若干个消防团的分团,每个分团都有办公场所和消防站,配备小型消防车、手抬机动消防泵和基本的灭火救援防护装备。消防团的成员都有自己的本职工作,平时开展消防宣传教育培训,险时参与灭火救灾救难,地方政府会根据志愿消防人员参加训练、出动和开展相关工作的情况,给予一定的津贴,但更多的还是精神鼓励。


图5:日本消防团120周年发行介绍(2013年11月25日).jpg

2013年11月25日,日本邮政发行的一套2枚 “消防团120周年”纪念邮票,图案采用“明治浮世绘三大师”之一丰原国周(1835年~1900年)的作品。丰原国周是江户人,从19世纪50年代末开始画师生涯,主要以“役者绘”(歌舞演员肖像画)为题材,手法奇特,造型新颖。从1869年开始,丰原国周发表了30多幅役者绘肖像系列作品,就包括这两幅扮演江户时代“火消组”成员的歌舞演员肖像画,作品以夸张的手法和极具个性的渲染著称,形象展现了当时民间消防员的形象。截至2015年,日本共有25102个消防团分团。近年来,由于经济形势持续低迷萧条,中青年人的生活压力增大,能够自主支配参与志愿消防事业的时间减少,加之人口老龄化进程加快,导致日本志愿消防人员的数量和结构出现了新变化。根据日本总务省消防厅资料,2000年到2015年,日本全国志愿消防人员的数量从951069人下降到864075人,减少了9.1%;但同期,女性志愿消防员数量则从10176人增加到23534人,增幅达131.3%。1965年至2015年,日本志愿消防人员的年龄结构也发行了明显变化:50岁以上的比例从2.1%增加到19.2%,增加了9倍多,而30岁至39岁的壮年从45%减少到36.9%。

以东京都为例,从2012年到2016年,虽然消防团和分团的总数都没有变化,保持在58个和439个,定员也是16000人,但实有人数却逐年减少,从14683人下降到13838人。2016年,东京都的消防团共出动49701次,38.8万人次,其中火灾1067起,水灾3起,其他灾害643起,“预防警戒”16218次,消防宣传教育培训23601次,消防设备维护8169次。


参考文献:

1.日本总务省消防厅年报

2.东京消防厅年报

3.维基百科:日本的消防