美国的志愿消防队

3-1:光荣的传统.jpg

今年是美国志愿消防体制建立280年。作为美国消防力量的基石,志愿消防队是小城镇和偏远乡村主要的灭火救援力量,并越来越多地承担紧急医疗救护等职责,成为政府公共服务的重要补充。近年来,志愿消防队在向专业化发展过程中,也面临志愿者数量持续减少、平均年龄增加等新问题。


源于殖民地时期的志愿消防队

美国先有社会,后有国家,早期的新英格兰殖民者通过订立契约组织起来,集体承担社区的公共事务。当时,定居点内的建筑多为木质结构、茅草屋顶,甚至连烟囱都是木头的,而且相互毗邻、杂乱无章,频发的火灾,成为殖民者最主要的生存威胁之一。1608年1月,英国在美洲的首个定居点詹姆斯敦发生火灾,焚毁了几乎所有粮食、药品、衣物、火药,很多人在漫长的寒冬中冻饿而死,这也是新大陆第一场有记录的火灾。当时,扑救火灾是全体成年健康男性共同的责任,一旦失火,人们站成一队,用水桶接力传水灭火,但由于效率低下,常常只能望火兴叹。

17、18世纪,殖民地最大的城市波士顿多次发生大火,在1676年的大火后,殖民地长官发布了一系列强制要求采用防火材料建设房屋的法令,并从伦敦进口了灭火专用的压水唧筒,后来又成立了邻里互助的消防组织“火社”。到1720年,波士顿已有10支望火队、6台压水唧筒和20名消防员。当时在费城经商的本杰明·富兰克林对波士顿的消防工作很感兴趣,在《宾夕法尼亚公报》发表了多篇文章,呼吁借鉴波士顿经验,强化费城的消防工作。1736年,富兰克林在费城创建了30名志愿消防员的“联合消防队”(1843年解散,存续107年),作为当地首支消防队,这一模式被殖民地的其他城镇广泛采用,富兰克林被称为“美国首位消防队长”,1736年也成为美国志愿消防队的元年。

到1775年独立战争爆发时,费城已有18支志愿消防队。作为完全独立于市政机构的民间组织,志愿消防队经费自筹,自我管理。独立战争期间的许多革命者、政治家,如乔治·华盛顿、亚历山大·汉密尔顿、约翰·汉考克、塞缪尔·亚当斯、保罗·里维尔都曾是志愿消防队员。富兰克林在他著名的《自传》中,对志愿消防津津乐道,回忆当时如果有成员未按时参加活动,还要交纳象征性的“罚款”,由此积攒下的钱被用于购买消防装备。

美国建国后,志愿消防队进入了发展的黄金时期。英国统治时往往只有成功商人、政治人士等社会“精英”才能成为志愿消防队员的旧规被打破,铁匠、木匠、泥瓦匠、箍桶工、酿酒工这些掌握一定技能的“草根”开始成为志愿消防队的主力军,他们不要报酬,甘冒生命危险去灭火救人,成为人们心目中的英雄,消防站也成为很多地方的社区活动中心,志愿消防员的政治影响力也不断增加,先后有7任纽约市长曾任志愿消防队员。

蒸汽消防泵的出现,加快了消防体制变革的步伐。1851年,辛辛那提市购置了美国第一台蒸汽消防泵,鉴于蒸汽消防泵效率高、只需少数熟练技工即可操作,1853年4月1日,辛辛那提市聘用了美国历史上第一批职业制消防人员。内战期间,南北双方的很多部队都是以志愿消防员为基础组建的,他们在战后返乡时,成为重建美国消防体系的重要力量。越来越多的大城市建立了职业消防体制,很多职业消防员之前就是志愿消防员。


志愿服务成为美国消防体系的基石

19世纪70、80年代,美国很多城镇发生大火,损失惨重。1871年的芝加哥大火造成上百人死亡,超过8平方公里的城区过火,烧毁了1.7万多座建筑;1872年的波士顿大火几乎将金融区全部烧毁,经济损失在当时接近1亿美元。也正是在这一阶段,技术进步引导消防工作变成一门科学,职业化也成为消防力量发展的必由之路。与其他职业一样,从事消防工作也要经过职业教育、培训,也要有职业标准,从业者要通过技能考核和资格认定。到19世纪80年代,多数美国大城市都成立了消防职业培训机构,1909年成立的纽约州消防学院,吸引了全国的消防人员学习培训。

20世纪20至60年代,随着内燃机驱动的消防车普及,偏远乡村的志愿消防队也能更快赶到火场,而便携式呼吸器的引入,使消防员可以深入火场灭火救人。但受经费所限,先进灭火救援装备在志愿消防队的应用要滞后于职业消防队。60年代,美国社会对社会福利、公共安全高度关注,1973年,尼克松总统任命的全国火灾防控委员会发布研究报告《美国在燃烧》(2014年,北京大学出版社出版中译本),作为迄今最具影响力的公共消防管理文献,该报告打破了“消防安全完全属于地方事权”的陈旧观念,促成联邦政府先后成立国家消防管理局、国家消防学院。

过去50年,美国的志愿消防体制发生了深刻变化,志愿、职业相融合的混合体制更为普遍。截至2014年底,美国共有29980个地方政府建立了消防部门,共有113.4万名消防人员,其中职业消防人员34.6万名(占31%),志愿消防人员78.8万名(占69%)。1986年以来,职业消防人员从23.8万增加到34.6万,增长45.4%;志愿消防人员则从89.8万减少到78.8万,减少13.4%。20世纪90年代以来,志愿消防员的平均年龄也持续上升。志愿消防人员持续减少的主要原因,一方面是地方政府雇用了更多的职业消防人员,另一方面是法规对志愿消防人员提出了更严格的技能要求,相应的培训时间延长,而随着双职工不断增加,志愿者可用于志愿服务的时间减少,从而影响到志愿消防队伍的发展。

总体上,美国的城市消防以职业制为主,小城镇和乡村以志愿消防为主,但职业制与志愿制并不是非此即彼,很多消防部门同时有职业和志愿消防人员。在2.5万人口以上的城市,73.2%以上的消防部门为职业制或以职业人员为主,16个100万人口以上的城市全部为职业消防体制;而在2.5万人口以下的村镇,54.2%至98.5%的消防部门为志愿制或以志愿人员为主。2440个职业制和2045个以职业人员为主的消防部门保护了64.6%的美国人口;而19915个志愿制和5580个以志愿人员为主的消防部门因为主要分布在人口密度低的乡村地区,保护的人口只占全国人口的35.4%。

志愿消防队的经费主要来自地方政府投入和社会捐赠,志愿消防人员不领工资,但按照执勤班次、出动次数获得适量的津贴、补助。根据美国劳工部规定,志愿消防人员获得的津贴(包括名义上的报酬)总额不得超过当地职业消防员收入的20%,否则就属于“兼职”而非志愿。作为现代志愿服务最发达的国家之一,志愿精神已成为美国的共同价值取向,而志愿消防队则被公认为职责任务最艰巨、社会贡献最大的志愿服务,受全社会普遍尊重。美国的志愿消防人员每年贡献约6500万个小时,如果这些服务完全由职业消防人员承担,地方政府将增加高达1398亿美元的支出。

在2001年的“9·11”恐怖袭击事件中,纽约市和阿灵顿县(五角大楼所在地)消防局均为职业制,当地的应急志愿服务组织承担了很多支援保障工作,并在职业消防人员全部投入现场救援的阶段,及时填补执勤力量空白,处置了很多报警求助。在纽约、阿灵顿和宾夕法尼亚州萨默塞特(美联航93号航班坠毁地),共有来自近400个志愿消防队和其他应急志愿服务组织的3000余名志愿者直接参与了救援行动,累计志愿服务时间超过75000小时。2009年,美国国会通过立法,将每年的911日确定为“国家志愿服务和缅怀纪念日”。

美国已经建立了较为完善的志愿服务法律体系,1973年的《国内志愿服务法》、1990年的《国家与社区服务法》、1993年的《国家与社区服务机构法》、1997年的《志愿者保护法》、2009年的《爱德华·肯尼迪服务美国法》,都为促进志愿服务事业、保护志愿服务组织和志愿者权益提供了依据。2004年以来,国土安全部紧急情况管理总署(FEMA)开展了“消防服务队”(Fire Corps)项目,鼓励和组织公民参与志愿消防工作,协助消防部门在社区和青少年中普及防火及安全常识。


专业化发展的志愿消防

专业化发展,是近年来美国志愿消防队的最重要特征。灭火救援时,志愿消防员和职业消防员面对同样复杂的危险局面,因此,志愿消防员必须具备更加全面的专业技能。2008年,美国志愿消防员联盟(NVFC)建议,所有志愿消防人员都应当结合所承担的职责任务,达到美国消防协会标准《消防员专业资格》(NFPA 1001)的最基本技能要求。但是,事实上很多志愿消防人员并未接受与其职责相适应的培训,这也直接影响到灭火救援的成效,甚至危及志愿消防人员的安全。1977年以来,几乎每年殉职的志愿消防人员都多于职业消防人员。

时间不足、资源有限和观念陈旧,是影响志愿消防员专业化发展的三大制约因素。时间方面,20世纪50年代以来,美国的劳动参与率(包括就业者和失业者在内的经济活动人口占劳动年龄总人口的比率)持续上升,从1950年的55%提高到2005年的66%;上下班的通勤时间不断延长,2000年比1980年增加了17.5%,居民可用于参加志愿服务的自由支配时间缩短,影响了志愿消防员接受技能培训,而且资格考试、定期重新认证也都需要时间。

在资源方面,志愿消防队多处在财力相对薄弱的乡村地区,没有足够资金保障志愿消防员参加培训,师资不足也是影响志愿消防员参加培训的重要原因。本地化和网络化,是解决这一问题的有效手段。很多地方借鉴灭火救援区域合作机制,联合邻近地区的志愿消防队共用培训资源,以减少人均培训开支。同时,美国国家消防学院和州消防培训学校也在积极开发网络在线培训教程,并通过2001年以来实施的联邦专项拨款“消防人员援助”(AFG)、“消防和应急救援人员补充配备”(SAFER)项目,支持地方政府培训和招募志愿消防人员。

至于观念方面,传统的志愿消防员培训大多是“师傅带徒弟”的跟班作业,绝大多数志愿消防队的队长也是这样成长的,他们常常认为严格的培训和资格认证对于志愿消防队大可不必,加上担心过高的“门槛”会影响到志愿消防员的招募,开展专业化技能培训的动力不足。根据美国最高法院1989年就“卡顿市诉哈里斯案”(City of Canton v. Harris)的判决,市镇政府有责任为其工作人员(包括志愿者)提供必要的培训,否则要承担相应的责任。随着志愿服务法律的健全,以及培训条件的便利可及,影响志愿消防员接受专业培训的观念也正在扭转。

志愿消防人员的价值,不仅仅体现在灭火救援方面,更多的是平时的火灾预防。志愿消防人员走访居民家庭,检查消除火灾隐患,指导安装点式感烟火灾报警器,鼓励儿童绘制家庭疏散逃生图,并在学校、医院等人员密集场所开展消防安全宣传教育。很多地方坚持开展消防员日、消防体育竞赛、嘉年华等活动,鼓励居民参观消防站,加深民众对志愿消防队的了解,邀请居民参加最基本的消防训练,培养了新的志愿消防力量。参考文献:美国志愿消防员联盟《光荣的传统(美国志愿消防服务的历史)》