公安部消防局副局长琼色解读《消防安全责任制实施办法》

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2017年11月,国务院办公厅印发《消防安全责任制实施办法》(以下简称《实施办法》),首次对消防安全责任制的实施作出全面、具体规定,进一步明确消防安全责任,建立完善消防安全责任体系,坚决预防遏制重特大火灾事故发生。

这一办法的出台在新时代下将如何推动落实消防安全责任,对预防和遏制重特大火灾事故的发生将发挥怎样的作用?日前,公安部消防局副局长琼色就《实施办法》接受了记者的采访。


具有划时代的里程碑意义

国务院办公厅印发的《实施办法》,就建立健全消防安全责任制作出了全面、系统、具体的规定,是指导“十三五”期间消防事业发展的纲领性文件。琼色指出,《实施办法》紧密契合党的十九大精神,积极回应“新时代”“新矛盾”“新需要”,充分体现了以习近平同志为核心的党中央对公共消防安全的高度关切和对人民生命安全的极端重视,彰显了坚持以人为本、心系百姓的鲜明执政理念。


琼色表示,《实施办法》的出台,社会各界评价还是非常高的,普遍认为《实施办法》在消防工作历史上具有里程碑意义,为实现消防工作从大包大揽向综合监管、单打独斗向齐抓共管、边界模糊向权责明晰“三个转变”提供了政策依据。


具体来说,《实施办法》出台有三方面意义:有利于进一步建立健全消防安全责任制,提升各级政府、行业部门和社会单位消防工作的积极性、主动性;有利于进一步夯实消防安全基础,保障消防工作与经济社会协调同步发展;有利于进一步推动消防工作社会化进程,提升公共消防安全水平,对于解决新时期消防工作面临的新情况、新问题,对在新的起点上推动新时代消防事业创新发展,必将起到强有力的推动和促进作用。


琼色介绍,《实施办法》在认真总结“十二五”消防工作经验的基础上,充分借鉴国外先进经验,有不少创新突破的地方。一是系统地、完整地明确了消防安全责任制的基本原则,将“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”作为总体原则;突出“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”;突出安全自查、隐患自除、责任自负;突出权责一致、依法履职、失职追究。


二是进一步明确和细化了省、市、县、乡镇四级消防安全的领导责任,在厘清不同层级政府共同职责的基础上,结合省级层面主要是宏观管理,市、县级层面是具体实施,乡镇、街道办主要是兜底、落实的特点,分别列出了消防安全“责任清单”。


三是明确和细化了38个行业部门的管理责任,要求具有行政审批职能的部门要依法严格审批涉及消防安全的事项,具有行政管理或公共服务职能的部门要为消防工作提供支持和保障。


四是从严界定了单位的主体责任,区分一般单位、重点单位、火灾高危单位,分别从人防、物防、技防等方面作出了明确规定,提出了高危单位推行消防管理人员执业制度、建强专职消防队或微型消防站、参加火灾公众责任保险等要求。


五是明确了对较大和一般亡人火灾的调查处理,在以往明确重大以上火灾由省级政府或国务院组织调查处理的基础上,明确一般亡人火灾、较大火灾分别由县级、市级政府牵头组织调查处理,实现了对火灾事故调查处理的全覆盖。


六是强化了消防工作责任考评和结果运用,明确国务院和地方各级政府每年组织消防工作考核,考核结果作为领导干部和班子综合考核评价的重要依据;对履职不力、失职渎职的,坚持事前追究与事后追究相结合,依法依规问责处理。


首次明确消防安全责任制总原则

琼色表示,《实施办法》明确将“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”确定为消防安全责任制的总体原则,这也是党委、政府抓好消防工作的根本遵循。四者同等重要,互为补充,不可偏废。


首先来讲“党政同责”,这是指各级党委、政府对消防工作都负有领导责任。就消防工作而言,无论是火灾隐患排查整治、消防宣传教育,还是重大火灾救援,突发灾害抢险,都离不开党委、政府的共同领导。地方各级党委对本地区消防工作实行全面领导、全面负责,这种领导不是抽象的,而是具体的,不仅要务虚,而且要务实,要纳入党委工作全局和重要议事日程,定期召开党委常委会议和专题会议,研究部署重大消防工作事项。


其次来讲“一岗双责”,这是指领导干部既要承担业务工作、确保各项目标任务的完成,又要承担分管领域的消防工作,确保本领域消防安全,实现业务工作和消防工作同步发展。落实消防安全“一岗双责”是法律要求、职责所系。领导干部要牢固树立责任意识,带头践行“一岗双责”,将消防工作与业务工作同研究、同部署、同检查、同考核、同落实,做到业务工作拓展到哪里,消防工作就延伸到哪里,实现“两手抓、两手硬”。


再次来讲“齐抓共管”,这是“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”消防工作原则的具体体现,是消防工作社会化属性决定的,也是消防工作实践经验的总结和客观规律的反映。政府、部门、单位、公民都是消防工作的主体,任何一方都非常重要,不可偏废。只有落实好政府属地管理责任、行业部门监管责任、社会单位主体责任、公民自我管理责任,做到各司其职、各负其责,消防工作才能形成齐抓共管的合力、发挥群策群力的效能,实现长治久安。


最后来讲“失职追责”,这是指对未履行职责或不正确履行职责的,依法依规严肃处理并追究有关人员的责任。各级政府应根据《实施办法》,结合本地实际,组织制定具体的实施细则,进一步明确消防工作责任主体的权力清单和责任清单,厘清责任边界,划定红线底线,切实做到履职有依据、追责有出处。同时,要将督查检查、目标考核、责任追究有机结合起来,形成保障消防工作职责有效落实的强大推动力。


明确各级政府部门的消防安全职责

琼色说,《实施办法》首次规定了地方各级政府主要负责人、分管负责人和班子其他成员的消防工作职责,这既是“一岗双责”原则的具体体现,也是形成消防工作领导合力的重要措施。政府主要负责人,也就是正职领导,是本地区消防工作第一责任人。主要承担三项职责:一是组织实施消防法律法规和上级部署要求;二是定期研究部署消防工作;三是协调解决消防安全重大问题。政府分管负责人,包括政府分管安全生产的副职领导和分管消防工作的副职领导,是本地区消防工作的主要责任人。承担两项职责:一是综合协调辖区消防工作开展;二是督促检查行业部门和下级政府落实消防安全职责。班子其他成员,是指协助正职负责其他业务工作的政府副职领导,包括受正职委托、分管具体业务工作的省长助理、市长助理、县长助理以及政府党组成员,对分管范围内的消防工作负领导责任。一是定期研究部署分管领域内消防工作;二是推动分管领域开展消防安全排查治理。


地方各级政府六项共同职责:第一项共同职责是强化消防工作组织领导。目前各地消防安全委员会负责人一般由政府分管消防工作的领导(即公安厅局长)担任,考虑到当前消防安全重大问题,涉及政府各个部门,政府分管领导协调解决起来难度很大。因此,要求各地消防安全委员会主任由政府主要领导或其委托的常务副职领导来担任。


第二项共同职责是加强消防规划编制实施。消防规划是消防事业发展的蓝图,引领消防事业发展的方向,是推进和保障消防事业发展的基础性政策。


第三项共同职责是建立常态化隐患排查整治机制。开展经常性检查、整治消除火灾隐患,是现阶段预防和减少火灾事故最有效的手段。《实施办法》在总结近年来火灾隐患排查整治经验的基础上,就建立常态化火灾隐患排查整治机制、重大火灾隐患整治工作等作出了硬性规定,提出了明确要求,为强化火灾隐患排查整治提供了政策支持。


第四项共同职责是组织开展消防教育培训。意识是第一位的技能。只有人人都重视消防安全,人人都遵守消防安全,人人都掌握自防自救技能,消防工作才能掌握主动权。从近年的火灾事故看,有80%以上是人为因素造成的,而在亡人中有80%是不掌握逃生技能造成的。从重特大火灾人员伤亡看,多数是因公众缺乏消防安全常识和逃生自救能力所致。消防安全形势的根本好转,最终取决于全民消防意识的提高。


第五项共同职责是加强消防力量建设。现有消防力量主要包括两部分:一是公安消防队,即现役消防队伍,目前有17万人左右。二是政府专职消防队,由地方政府以招收合同制队员形式组建的队伍,目前全国有20万人,专职消防队接受公安机关的业务指导和调度指挥。这是今后的发展方向。各级政府要在经费投入、抚恤保障、社会地位、工资待遇、人员保险等方面给予有力保障。另外,《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)明确指出,对从事公益服务的,继续将其保留在事业单位序列,强化其公益属性。据此《实施办法》首次明确了政府专职队的公益属性。各地应立足事业编制管理属于地方事权的实际,将政府专职消防队核定为公益一类事业单位,有条件的地方要将管理人员、专业骨干核定为事业编制,强化专职消防队员的职业归属感和待遇保障,进一步稳定队伍,推动专职消防队伍长远建设发展。


第六项共同职责是组织领导灭火救援工作。重大灾害事故,一般由解放军、武警出动救援,但日常性灾害处置,还是由公安消防队伍来承担,而且公安消防队伍是地方政府可以直接调动指挥的专业应急救援力量。


在省级政府职责方面,《实施办法》主要规定四项职责:一是首次提出定期召开常务会研究部署消防工作。要求省级人民政府应当每年至少召开一次常务会议,分析问题,研判形势,部署重点任务,统筹推进工作。遇有重大消防安全事项,应当及时召开办公会议,予以研究解决。


二是依法严格审批城市总体规划。《城乡规划法》明确,省级政府负责审批市级总体规划。消防基础是否与经济社会发展相适应,省级政府负有不可推卸的责任。现在,不少地方在城市建设中盲目追求规模扩张、贪大求洋,高楼大厦越建越多、越建越高、越建越怪,加剧了城市火灾风险。目前全国共有高层建筑61.9万栋,其中百米以上超高层6512栋,居世界第一,去年全球竣工的128幢摩天大楼中,我们国家就占了84幢。这些建筑一般设在城市中心区,而这些区域往往用地局促、交通拥挤且人财物集中,在消防安全保障条件上存在很多先天不利因素,给城市火灾防控造成巨大压力。高层建筑能否实现合理、适度、有序发展,取决于当地政府的管控决心和力度。


三是保障消防事业发展所需经费。近年来,从中央到地方不断加大对消防事业发展的经费投入力度,2013年至2016年,中央和地方投入消防经费2376亿元,年均增幅达12.2%。但是随着经济社会的快速发展,在城镇化进程加快、城镇规模不断扩大的同时,城乡公共消防设施建设、消防装备配备、多种形式消防队伍发展不平衡不适应的问题仍然存在,有的地方消防经费投入偏低,没有与经济增长保持同步,导致城乡消防设施建设滞后等问题突出。《实施办法》对此作出了明确规定,要求省级政府进一步加大消防投入,保障消防事业发展所需经费。也就是消防经费需要多少,政府就要保障多少,以加快公共消防设施建设、完善消防供水体系、合理布局消防队站、提升消防装备科技含量,为城乡经济社会发展提供可靠的消防安全保障。


四是积极加强地方消防立法。这主要指各地应从地方性法规、政府规章、规范性文件、地方标准等四个方面完善消防法规体系。


在市县级政府职责方面,《实施办法》主要规定七项职责,除了定期召开常务会研究部署消防工作、保障消防事业发展所需经费、积极加强地方消防立法三项职责外,还包括以下四项职责:一是加强公共消防设施建设。二是把消防安全纳入民生工程、为民办实事工程。《实施办法》首次规定各地政府应将消防公共服务事项纳入政府民生工程或为民办实事工程,持续做好保障和改善民生工作,满足群众对美好生活的需求。三是推进重大和区域性火灾隐患整治。区域性火灾隐患主要是指城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求,或者集中连片的火灾隐患突出区域。区域性火灾隐患类型复杂、涉及面广、整改成本高、难度大,严重危及公共消防安全,必须在地方各级政府的统一领导下,发动各行业部门,实行综合治理。四是加强消防科普教育。消防科普教育活动是指利用消防科普教育基地等平台,发挥基地专业化、规模化、大众化以及针对性、体验性、互动性、趣味性强的特点,吸引广大群众主动上门参观体验,面向公众宣传普及消防知识、进行消防安全教育、提高消防安全素质的行为。


琼色表示,乡镇、街道是火灾防控最关键、最前沿的一级。主要是落实消防安全“网格化”管理,解决基层消防安全“无人抓、无人管”的问题,打通责任落实“最后一公里”。一要建立消防安全委员会。在乡镇(街道)党委、政府统一领导下,乡镇(街道)成立消防安全委员会,由乡镇(街道)主要领导负责,综治办、安监办、公安派出所、民政所、工商所等部门负责人作为成员,定期召开联席会议,研究解决消防工作突出问题。


二要建立消防安全管理组织。各地可结合实际,设立乡镇、街道消防工作办公室等专门机构,或者将消防工作纳入综治办、安监办等其他机构的工作职责,与其他工作同部署、同检查、同考评。


三要建立消防安全制度。主要包括工作例会制度、消防检查制度、消防抄告制度、联合执法制度、宣传培训制度等。


四要发展壮大乡镇专职和志愿消防队。近年来,公安部、国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部等部门联合制定了一系列加强乡镇消防队建设的政策文件,并且出台了《乡镇消防队标准》。还没有消防力量的乡镇,要对照标准,尽快建成专职或志愿消防队,发挥“一队多能、一专多用”作用,组织开展消防宣传、防火巡查、初起火灾扑救等群防群治工作。


五要充分发挥公安派出所消防监管职能。“防火”“防盗”自建国以来就一直是公安派出所重要工作。派出所是小单位小场所和居民楼院最重要的专业监管力量,而且具有点多面广、贴近群众、熟悉情况等优势,要真正履行消防监督管理职责,深入开展消防安全检查和宣传教育,扩大监管视线、延伸监管触角,防止失控漏管。


首次细化界定行业部门消防安全责任

据介绍,这次《实施办法》细化界定了38个行业部门的消防安全责任,这在消防工作历史上还是首次,之所以如此规定,主要是因为一直以来,对消防工作,一些行业部门在认识上普遍有一个误区,总以为消防工作是由消防部门负责,与己无关。在《实施办法》起草修改过程中,一些部门行业在这方面的扯皮打架最多,涉及到安全都没人愿意多管。消防工作是一项社会化的系统性工程,涉及各行各业,强调各行业要履行消防管理责任,不是要求所有人、所有时间都去查消防,而是要将消防工作纳入行业管理内容,同步部署、同步落实,也没有增加额外负担。全国社会单位有5600多万家,仅仅靠消防部门来抓是远远不够的。目前,全国仅有消防监督员2.5万余人,大多在城市建成区,县区消防大队也就3至5人。对于几百平方公里的县域面积而言,远不能满足繁重的监督任务。


近年来,由于行业部门源头管控把关不严,遗留了大量先天性火灾隐患,屡屡引发大火。比如外保温材料,建筑节能综合改造初期,普遍使用易燃可燃外墙保温材料,形成大量先天性火灾隐患。比如电动自行车,目前全国电动自行车保有量已经超过了2亿辆,其中多数不具备过流和短路保护功能,车身基本都是泡沫、塑料等高分子易燃可燃材料,一旦起火,燃烧蔓延速度快且产生大量有毒气体,极易致人伤亡。


针对这些突出问题,《实施办法》根据部门“三定”规定和相关部门职责,区分两大类别细化了38个部门的消防安全职责:第一类,对于具有行政审批职能的公安、教育、民政、人力资源和社会保障、城乡规划管理、住房城乡建设等13个部门,要求严格按照法律、法规的规定和消防技术标准规定的消防安全条件,依法负责对相关许可证照或开办事项中包含消防安全的内容进行严格把关,保障单位(场所)具备相应的消防安全条件。对已经依法取得批准的单位,不再具备消防安全条件的应依法处理。在处理方式上,应按照法律法规要求,责令停止建造、安装和使用,并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正,或者撤销原审批决定。


第二类,对于具有行政管理或公共服务职能的发展改革、科技、工业和信息化、司法行政、财政、商务、房地产管理等25个部门,应在各自职责范围内强化对消防工作的支持和保障,进一步加强公共消防基础设施建设,优化惠及全民的消防安全保障等公共资源配置,创新社会消防管理服务方式,为群众提供更加便捷高效的消防安全服务。


明确社会单位消防安全主体责任

琼色指出,社会单位主体责任不落实,日常管理混乱,始终是火灾防控的一大“软肋”。据统计,我国90%以上的重特大火灾都发生在社会单位。单位主体责任不落实、管理水平上不去,消防安全就永无宁日。因此,《实施办法》将社会单位责任作为专门一章,根据安全自查、隐患自除、责任自负的原则,强调社会单位应落实消防安全主体责任,并根据火灾危险性,将社会单位区分为一般单位、重点单位和火灾高危单位三大类,分别规定了消防安全职责。


《实施办法》在单位责任方面还有以下创新:第一,首次明确消防安全经理人制度。这项制度是借鉴日本、新加坡的做法,重点是解决单位消防安全有人抓、有人管的问题。日本消防法规定,单位要从产权所有者或具有经营管理权的人员中,按照规定的条件选拔“防火管理者”,并赋予其制定防火措施、灭火预案、检查消防设备、培训义务消防队伍、保持疏散通道畅通、加强火源管理、定期报告工作等义务。


第二,首次明确了单位消防安全经费投入。《实施办法》吸收了《安全生产法》规定,提出“生产经营单位安全费用要保证适当比例用于消防工作”。《安全生产法》第二十条规定:生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入,由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证,并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。有关生产经营单位应当按照规定提取和使用安全生产费用,专门用于改善安全生产条件。


第三,首次以国务院文件提出微型消防站建设要求。所谓微型消防站,其实就是以往志愿消防队的升级版,按照“有人员、有器材、有战斗力”的要求依托单位或社区组建,具有防火巡查、灭火救援、消防宣传“三队合一”的作用。主要目的是牢固树立“救早、救小、救初起”的理念,做实做强最小灭火单元。目前,全国已建成微型消防站36.5万个、180余万人,每天参与处置的火灾事故占到了全国接警出动总数的四成以上。


第四,首次提出积极应用技防物防措施。当今世界已经进入一个移动互联网、物联网和大数据、云计算的时代,给社会治理思维和治理模式带来了重大机遇。单位消防工作,仅靠传统人防手段远远不够,也是没有出路的,必须积极主动拥抱新技术,落实消防设施、电气、燃气定期检测,积极应用消防远程监控、电气火灾检测、物联网技术、烟感报警、简易喷淋等技防措施,提升单位消防安全设防等级和科技含量。


第五,首次明确了物业服务企业消防安全职责。《实施办法》第十八条对此作了明确规定,之所以这么规定,是因为近年来,物业企业迅速发展,但物业消防安全责任不明确、不落实,引发了不少火灾和纠纷。


第六,首次提出高危单位要参加火灾公众责任保险。发展火灾公众责任保险,就是通过市场化的风险转移机制,用商业手段解决责任赔偿等方面的法律纠纷。近年来,一些火灾高危单位由于没有投保公众责任险,发生火灾后无力承担对受害人的赔偿责任,甚至由此引发群体性事件,影响社会稳定,最后基本都是当地政府“兜底包揽”,对伤亡人员进行救助和赔偿。


加大火灾事故责任追究力度

琼色强调,针对消防安全责任落实难问题,《实施办法》明确了更加严格的消防安全问责追究措施。一是建立了常态化消防工作考核制度。近年来,国务院大力推进简政放权、消减考核评比,在这样的大背景下,消防工作考核得以保留。《实施办法》明确,国务院每年组织开展省级政府消防工作考核。地方各级政府要建立健全消防工作考核评价体系,纳入日常检查、政务督查的重要内容,组织年度消防工作考核,建立与主要负责人、分管负责人和直接责任人履职评定、奖励惩处相挂钩的制度。


二是明确实行消防安全事前问责。《实施办法》明确规定,地方各级政府和有关部门不依法履行职责,在涉及消防安全行政审批、公共消防设施建设、重大火灾隐患整改、消防力量发展等方面工作不力、失职渎职的,依法依规追究有关人员的责任,涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。以往的消防法律法规,关于政府、部门消防职责缺乏硬性要求,对履职不到位的,没有明确事前追究措施,只要不发生火灾几乎不会问责。《实施办法》作出这条规定,就是要解决事前追责缺位的问题,前移追究关口,不管有没有发生火灾,只要工作履职不到位,就要被追究责任。


三是强化了火灾事故责任追究。以往的法律法规,只明确了重大以上火灾事故由省级政府或国务院组织调查处理,但对造成10人以下死亡的较大和一般亡人火灾事故的调查处理权没有明确,现实中对于这两类火灾都是由消防部门一家调查了之。这次《实施办法》在以往规定的基础上,明确一般亡人火灾、较大火灾分别由县级、市级政府负责组织调查处理,实现了对火灾事故调查处理的全覆盖,有利于加大火灾事故责任追究力度,在全社会形成震慑。


最后,琼色要求,公安消防部门要发挥主力军和主推手作用,切实抓好《实施办法》的贯彻落实,这也是当前和今后一个时期公安消防部门的一项重点任务,要集中抓好六项工作:一是通过举办集中宣贯、以会代训等方式,组织广大公安民警、消防监督干部认真学习《实施办法》,正确理解和全面掌握精神实质,切实增强用国办文件指导推动工作的自觉性。


二是公开出版《实施办法》释义与解读,为便于各地准确把握和贯彻落实,公安部消防局组织编写了22万字的《实施办法》释义与解读,重点从条文释义、背景依据、现实状况、贯彻要求等方面,对《实施办法》条款进行逐条解读,目前已完成初稿并组织专家会审,拟公开出版发行,供各地学习参考使用。


三是指导各地通过举办培训班、研讨会等形式,分批对地方政府、行业部门和社会单位有关负责人进行集中培训,使他们尽快了解《实施办法》主要内容,知晓自身消防安全职责,切实增强依法主动履责的意识,共同推动消防安全工作。最近,北京、黑龙江、吉林、河南、广东、海南、四川等地政府先后组织召开了《实施办法》宣贯会,收效就很好。


四是指导协调地方各级政府和有关部门结合自身职责,制定《实施办法》具体实施意见,加快建立完善消防安全责任体系,深化形成政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的消防工作格局。


五是加强对各地的督促指导,提请国务院将《实施办法》贯彻落实纳入对省级政府消防工作考核的重要内容,强化考评结果运用,消防工作考评结果抄送同级组织人事部门,作为各级政府、行业部门主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据,推动地方各级政府、行业部门和社会单位依法履行消防安全职责。


六是加大消防安全责任追究,督促指导各地对不履行或不按规定履行消防安全职责的单位和个人,依法依规追究责任。提请政府建立完善火灾事故调查处理机制,加大对较大和一般火灾事故的调查处理力度,依法依纪逐级追究单位、主管部门和有关负责人责任。依法加大失火案、消防责任事故案办理力度,严格追究火灾中有关人员刑事责任,震慑和减少消防违法行为。